地方立法四十年的實踐與思考 ——以湘西土家族苗族自治州地方立法為例

作者:何學智 發布時間:2020年10月10日 來源:湘西工作

地方立法是我國立法體制的重要組成部分,是中央立法的補充?;仡櫩偨Y四十年地方立法進程,對于引領地方立法工作走向新高度、全面提升地方立法質量和水平具有重要現實意義。本文結合湘西土家族苗族自治州地方立法實踐進行回顧總結和思考,以期對地方立法有些許啟示。


一、湘西土家族苗族自治州四十年地方立法的實踐


湘西土家族苗族自治州依法享有制定自治條例、單行條例和地方性法規的立法權。1980年啟動、1986年9月20日起施行的《自治條例》,是湘西土家族苗族自治州地方立法的開篇。1991年10月1日起施行的《國土資源開發保護條例》,是湘西土家族苗族自治州地方立法的第一個單行條例。2017年1月1日起施行的《白云山國家級自然保護區條例》是湘西土家族苗族自治州地方立法的第一個地方性法規。到目前,共完成立法41部(次),其中,制定30部(自治條例1部、單行條例23部、地方性法規6部),修改修訂13部(次),廢止4部。


(一)制定自治條例。制定湘西土家族苗族自治州《自治條例》,是落實民族區域自治制度,保證民族區域自治地方依法行使自治權,保障少數民族合法權益,鞏固和發展平等、團結、互助的民族關系,促進政治經濟社會發展的需要?!蹲灾螚l例》于1980年啟動立法工作,歷經湘西土家族苗族自治州五屆、六屆、七屆人大,先后3次到全國人大民族委員會匯報,省委、省人大常委會、省人民政府2次聽取匯報和研究,于1986年7月完成立法。


(二)開展交通領域立法。湘西土家族苗族自治州是典型的多山地區,地理環境惡劣,交通一度十分閉塞。隨著國家對交通建設投入的不斷加大,公路事業實現快速發展,隨之公路管理養護任務也日益加重。特別是村級公路一度存在失管失養、事故高發現象,嚴重威脅群眾的生命財產安全。針對湘西土家族苗族自治州經濟不發達、村集體經濟薄弱、鄉鎮無財力、山區農村公路建設難管理難養護難的現實問題,土家族苗族州人大制定了《村級公路管理養護條例》,于2009年7月1日起施行,是全國單行條例中唯一一個針對村級公路的專門立法。條例規定了州、縣兩級財政的投入,解決了養護資金來源、村級公路養護形式等急切需要解決的問題。條例的施行在一個時期內大大促進了村級公路管理和養護水平的提升。


(三)開展民族文化保護立法。湘西土家族苗族自治州民族文化遺產豐富,種類繁多,底蘊深厚,是土家族苗族文化的瑰寶。隨著現代化進程的加快,民族文化遺產傳承保護遇到了前所未有的挑戰。州人大2006年6月10日頒布施行了《民族民間文化遺產保護條例》,這在全國有立法權限的市州中開創了民族文化遺產保護立法的先河,比2011年6月1日施行的《非物質文化遺產法》早了5年,這一立法具有鮮明的探索性。之后,湘西土家族苗族自治州又把保護的視角對準了歷史文化名城名鎮,全州1個國家歷史文化名城、4個國家歷史文化名鎮保護立法實現全覆蓋(其中一個正在立法起草中)。同時,針對湘西土家族苗族自治州傳統村落資源豐富的情況,在沒有上位法的情形下,湘西土家族苗族自治州在湖南省率先制定了傳統村落保護條例。


(四)開展生態環保立法。湘西土家族苗族自治州1996年制定頒布《環境保護若干規定》,2000年制定頒布《吉首市城區飲用水水源保護條例》,2001年制定頒布《河道管理條例》,2005年廢止《環境保護若干規定》,制定頒布《環境保護條例》,2017年制定頒布《酉水河保護條例》,2020年制定頒布《生物多樣性保護條例》,此外還制定了3個自然保護區條例和風景名勝區保護條例等。特別是在制定酉水河保護條例過程中,首次與湖北省恩施土家族苗族自治州及重慶市、貴州省有關地區開展了跨行政區域協作立法的全新探索,涉及4個省市2個自治州11個縣,開創了湖南省區域協作立法先河,得到全國人大常委會法工委、湖南省人大常委會的充分肯定。


(五)開展民族醫藥立法。土家醫藥苗醫藥保護的一個重要環節就是傳承利用,而由于民族醫執業準入的“高門檻”,把民族醫擋在了合法行醫的門檻之外。為此,湘西土家族苗族州依照“單行條例可以依照當地民族的特點,對法律和行政法規的規定作出變通規定”的規定,參照國務院《鄉村醫生從業管理條例》制定了《土家醫藥苗醫藥保護條例》,州人民政府根據條例出臺了《湘西自治州民族醫藥從業人員管理辦法》,為民族醫藥人員合法執業創造了條件和機會。經過多年努力,全州已有635名民族醫通過考核執證上崗,推動了土家醫藥苗醫藥保護和發展。


二、湘西土家族苗族自治州地方立法的幾點啟示


湘西土家族苗族自治州地方立法四十年進程中,充分利用自治條例、單行條例、地方性法規的立法權限和特點,開展了大量的立法實踐和探索,促進了民族區域自治和經濟社會發展?;仡櫹嫖魍良易迕缱遄灾沃莸胤搅⒎ㄟM程,個人認為有以下幾點啟示:


(一)立足地方特點,增強立法特色。地方立法之所以要體現地方特色,是由地方立法的特性決定的。沒有地方特色,地方立法就失去其存在的價值,中央授權地方立法的本意,就是通過地方立法的形式,補中央立法之不足,反映地方立法需求。地方立法要有特色,就必須抓住地方特點。地方特點主要表現在地域特點、資源特點、民族特點、經濟特點、風俗習慣等各個方面,只有準確把握當地的地方特點,圍繞地方特點立法,才能彰顯地方立法特色和實效。


(二)把握關鍵問題,增強立法針對性。地方立法針對性越強,就越能解決實際問題,法規的實施效果也越好。增強地方立法針對性,一方面要在立法立項上有針對性,明確立什么;另一方面要在具體內容上有針對性,明確怎么立。要避免地方立法中的大而全、小而全現象,避免為了追求系統性、完整性而把篇幅弄得過長,導致地方立法質量縮水。要切實增強針對性,堅持問題導向,抓住關鍵問題,解決關鍵問題。


(三)樹立前瞻眼光,增強立法及時性。及時性是地方立法的優勢所在,及時性既表現在立法效率上,急事急立,提高立法效率;也表現在立法的選項上,根據地方立法調整的范圍對象及時前瞻地發現立法需求,及時保障立法供給。立法的及時性還體現在立法修改和廢止方面,如果不及時修改和廢止不適當的地方立法,就可能損害地方立法的嚴肅性和權威性。




(作者系湘西土家族苗族自治州人大常委會法制委主任委員、法工委主任,原文已刊發于2020年第8期內刊《湘西工作》)

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